آب و اقتصاد معیوب

در چند دهه گذشته، شکاف وسیعی میان عرضه وتقاضای بخش آب کشور ایجاد شده است. تقاضای شتابان و اغلب بدون پاسخ برای آب بیشتر، در سراسر جغرافیای ایران مشهود است. این شکاف و پیامدهای خسارت‌بار و خطرآفرین آن، به صورت‌های مختلفی بروز و ظهور پیدا کرده است. افزایش سطح کشت آبی در نیم قرن گذشته (بیش از سه برابر) و بیشتر شدن سطح کشت محصولات پرمصرف و متداول شدن کشت مجدد، حجم برداشت آب کشاورزی را دوبرابر کرده است. از سویی، «کم آبیاری» اجباری درسطح وسیعی از اراضی آبی به کاهش تولیدات کشاورزی و حتی خشک شدن مستمرباغ‌ها انجامیده است. افزایش تعداد روستاها و شهرهای دارای «بحران» و کوچ روستاییان به‌خاطرمسائل مرتبط با آب، نشان می‌دهد که خسارت‌های اقتصادی کمبود آب با کیفیت مناسب در بخش‌های مختلف اقتصادی منجر به تحمیل فشار سیاسی زیادی به نظام تصمیم‌گیری بخش آب می‌شود. هرازگاهی طرحی با ارقام نجومی روی میز تصمیم‌گیرندگان سیاسی قرار می‌گیرد که از توان و ظرفیت‌های طبیعی و اجتماعی کشور بسیار بالاتر است. ازاین روست که گروهی از طرح‌های جدید با فشار سیاسی و با تأخیر زیاد، به‌صورت ناقص و ناپایدار، به بهره‌برداری می‌رسند. در چنین شرایطی دست‌اندازی مکرر به حقوق مالکان متقدم امر عادی اجتناب‌ناپذیر بوده و استمرار آن به نابسامانی موجود در نظام حقوقی آب و افزایش مناقشات اجتماعی دامن می‌زند . از همه زیانبارتر، تأثیر مشهود تخلیه ذخایر ثابت آب زیرزمینی بر نشست زمین است که تاوان آن عمدتاً بر دوش اقشار ضعیف و نسل‌های بعدی افتاده است.
بررسی دلایل و سؤال اصلی
تغییر خصوصیات جمعیتی و تحولات فناوری همراه با افزایش درآمد و تغییر در سبک زندگی، تقاضا برای آب و کالاها و خدمات متکی به منابع طبیعی را به گونه‌ای افزایش داده که شاهد به‌خطر افتادن و نابودی زیستگاه‌ها و سرمایه‌های طبیعی کشورهستیم. بخشی ازدرآمدهای نفتی در طرح‌های عمرانی از جمله طرح‌های آب و به‌صورت یارانه در ارائه خدمات عمومی به جامعه تزریق می‌شود و شیوه تحویل و نرخ‌گذاری آب، امکانات و انگیزه‌های لازم برای کاهش تلفات وصرفه‌جویی در مصرف را فراهم نمی‌کند. قیمت‌گذاری غیرواقعی آب و انرژی، بویژه در بخش کشاورزی و بی‌توجهی به هزینه فرصت و کمیابی آب، از یک‌سو به افزایش بی‌رویه تقاضا برای آب منجر شده و از سوی دیگر توان شرکت‌های عملاً ورشکسته آب را برای حفظ و نگهداری دارایی‌های موجود، بیش‌ازپیش کاهش داده است. بر این اساس، در طول نیم قرن گذشته، علی‌رغم بروز پیامدهای کمبود آب، عزم جدی برای گره گشایی ازمعضل بهره‌برداری ناکارآمد از طرح‌ها و منابع در دست بهره برداری، مشاهده نمی‌شود. بررسی‌ها نشان می‌دهد که بازدهی آب دراقتصاد ملی ایران به‌طور کلی بسیار نازل است و تا حل نشدن مشکل کارایی اقتصادی آب (که به نوعی بازتاب پایین بودن کارایی در نظام اقتصادی کشور است) تأمین آب پرهزینه، تدبیر مناسب و دوراندیشانه مدیریتی محسوب نمی‌شود. با چنین پیش زمینه‌ای، سؤال اصلی مربوط به این یادداشت را می‌توان مطرح کرد: چگونه می‌توان چنین تقاضاهای بی‌حساب وکتاب را قاعده‌مند و مدیریت کرد؟
مدیریت ومهارتقاضای آب
تاکنون در برنامه‌ها و دولت‌های مختلف، به سیاست‌های متعددی برای تأثیرگذاری و مهار تقاضای آب توجه شده که متأسفانه به‌دلیل چشم بستن برنظام انگیزه‌ها ومسکوت ماندن یا ناقص بودن اصلاحات ساختاری، چندان اثربخش نبوده است. چون نظام برنامه‌ای بخش آب کشور، به‌دلیل ساختارمتمرکز وانعطاف‌ناپذیر و یک بعدی بودن نظام انگیزشی آن(دستور وبخشنامه)، کارایی لازم را ندارد. درتوضیح این کاستی عمده از نظرحکمرانی، می‌توان گفت که معمولاً برای اجرای برنامه‌ها و اقدامات مورد نظر مدیریت منابع آب سه گروه از انگیزه‌ها می‌بایست در نظر‌گرفته شوند: 1) قوانین ومقررات 2) مشوق‌ها و بازدارنده‌های اقتصادی 3) مشوق‌ها و بازدارنده‌های فرهنگی و اجتماعی. قوانین ومقررات، از سازوکارهای اعمال سیاست‌ها هستند که به شیوه دستور و نظارت به‌صورت اجبار و بیرونی ایجاد انگیزه می‎کنند، مانند قوانین، ثبت چاه‌هاو تخصیص آب برمبنای حقوق بهره‎بردار. این سازوکارها از بالا به پایین از طریق نظام اداری اعمال می‎شود. در همین زمینه ممکن است برای اعمال بهتر سیاست‌ها از سازوکارهای اقتصادی استفاده شود که با انگیزه‌های درونی انسان‌ها سروکاردارد. از مشوق‌ها و بازدارنده‌های فرهنگی و اجتماعی هم برای اعمال توصیه‌ها در تغییرات رفتاری بهره‌برداران آب به‌صورت درونی، داوطلبانه و خودجوش(یعنی بدون سازوکارهای اداری و انگیزه‌های مالی) می‌توانداستفاده ‌شود. بعلاوه مجموعه اخیر برای تقویت رابطه پایین به بالادر نظام تدبیر و ساختاری بخش آب بسیار مؤثراست. بنابراین یکی از دلایل اصلی اثر بخش نبودن تصمیمات برنامه‌های بخش آب، لرزان وحتی مخرب بودن انگیزه‌های اقتصادی و فرهنگی در نظام حکمرانی آب کشوراست. در این میان، تغییر دیدمان و دگرگونی متناسب ساختاری مدیریت آب، ایجاد تنوع و واردکردن تدابیر و فرآیندهای نو و پویا به‌منظور افزایش اثر بخشی در سازوکارهای اداری و افزایش سهم تدابیر و سازکارهای اقتصادی و توافق جمعی و ارتباطات شبکه‌ای «غیر سلسله مراتبی)، می‌تواند برای مدیریت تقاضای آب راه‌گشا باشد.
سیاست‌های اقتصادی
سال‌ها و بلکه دهه‌ها است که توجهات کارشناسان و تصمیم‌گیران، به بعضی از سیاست‌های اقتصادی آب دوخته شده است، چون: قیمت‌گذاری پلکانی حجمی آب در بخش شهر و کشاورزی، تقویت و توسعه بازار آب، سرمایه‌گذاری متشکل بخش خصوصی، ثبات و پایداری نسبی در حقوق مالکیت آب و نظایرآن. اما اجرای چنین سیاست‌هایی دشوار، زمانبر و به‌علت پیامدهای چند جانبه و عمیقی که اعمال آنها در جامعه ایجاد می‌کند، ممکن است کلیه هدف‌های لازم (بویژه از نظر اقتصادی و محیط زیستی) تأمین نشود یا با هدف‌ها وسیاست‌های دیگر اجتماعی و سیاسی مغایر باشد. البته به لحاظ نظری روشن است که وقتی عرضه منابع آب جدید با دشواری و هزینه‌های بالا همراه است، باید در طرف تقاضا محدودیت‌های جدی از طریق جیره‌بندی یا قیمت‌گذاری ایجاد کرد تا تعادل پایداری در موازنه عرضه وتقاضا ایجاد شود. اما فقط افزایش تعرفه‌ها به تنهایی نمی‌تواند آثار کاهش تقاضای مهمی ایجاد کند. چون این اقدام بایدهمراه با سیاست‌های مکمل زیرساختی، ساختاری و انگیزشی باشد. حتی توسعه مبادله مجوزها واستفاده بیشتر از سازوکاربازار آب و نرخ گذاری حجمی آب و جیره بندی آب، پیامدهای مختلفی دارد و به همین دلیل انتظار می رود با موانع متعددی روبه‌رو شود. یعنی در اغلب موارد چون معمولاً قوانین و نهادهای لازم وجود ندارند، بدون آنها نتیجه لازم به‌دست نمی‌آید. طراحی زیرساخت‌های موجود ممکن است برای بعضی سازوکارها مناسب نباشند، به‌عنوان مثال قیمت‌گذاری حجمی در شرایطی که آب مصرف نهایی نمی‌تواند اندازه‌گیری شود مانند مجتمع‌های آپارتمانی درشهرها و مزارع پراکنده وکوچک در روستاها. تقویت و توسعه بازار آب مستعد بروز پیامدهای «شکست بازار» است. که دلایل اصلی آن عبارتند از: عمومی بودن کالا، ویژگی‌های ذاتی آب، آثار خارجی تصمیمات تخصیص و انحصارها.
سخن آخر
تجربه نشان داده است که در هر جامعه‌ای می‌توان تقاضای آب را کاهش داد، اما این کار با درک چگونگی پیچیدگی جریان آب در زندگی آن جامعه میسر می‌شود. نشانگرها و انگیزه‌های اقتصادی زمانی می‌توانند کارکرد مناسبی داشته باشند، که نظام اداری و باورهای فرهنگی، مشارکت‌ها و توافق‌های اجتماعی هم از آن پشتیبانی کند. از اینرو، برای اینکه انگیزه‌ها و منافع سیاستگذاران و ذی نفعان مختلف با سیاست‌های اصلاح ساختار و تنوع نظام انگیزشی همگرا شود، پیشگامان و رهبران «تغییر» ناگزیراز شناسایی دقیق علل، تشخیص موضوعات اساسی و بحرانی و از نظر اقتصادسیاسی آماده‌سازی وارائه گزینه‌های متقاعدکننده، خواهند بود. این یعنی، برای مدیریت تقاضا فقط به سیاست افزایش تعرفه‌ها و توسعه بازار نمی‌توان اتکا کرد. بلکه متناسب با ارزش‌های فرهنگی، اجتماعی و محیط زیستی که پشتیبانی آب از حیات واجتماع را بازتاب می‌دهند، باید تدابیر ساختاری و انگیزشی دیگری نیزدر نظر گرفت و جایگاه مناسبی به آنها اختصاص داد. این یعنی، کاهش راهبردهای «دولت محور» وافزایش سهم راهبردهای «جامعه و اقتصاد محور» در نظام حکمرانی آب.

منبع خبر